¿Puede la Contraloría General auditar a las instituciones públicas?

Por Haivanjoe NG Cortiñas. Probablemente la mejor forma de comprender la competencia de la Contraloría General de la República, es valorando su evolución histórica en términos de lo que han sido y son sus atribuciones dentro del sistema que forma parte y comparando su ley con la de la Cámara de Cuentas. Haciendo el ejercicio propuesto, se podría hacer un análisis y toma de decisiones desapoderado de creencias o de entendimientos equivocados.

Desde casi el mismo nacimiento de la República, la génesis de lo que hoy conocemos como Contraloría General, tenía el rol de verificador de las cuentas públicas, luego el control y después, la contabilidad del Estado. Estas atribuciones se las otorgaron las leyes números 42 del 1845, la 75 del 1846, la 114 del 1847; después en el 1897 con la Resolución 9, más adelante con la Orden Ejecutiva 563 de la Ley 114 del 1920, en el 1929 con la Ley 1114 y la del 1954 con la 3894, que la rigió hasta el 2007, exceptuando la función de llevar la Contabilidad Gubernamental, que le fue eliminada mediante la Ley 126-01, al nacer la Dirección General de Contabilidad, independiente de la Contraloría.

La actual Ley número 10-07, es el marco legal por la que se conduce la Contraloría General de la República, como parte de la reestructuración de todo el marco jurídico de la Administración Financiera del Estado, en la que incluyen las nuevas leyes de presupuesto y tesorería nacional, números 426-06 y 567-05, respectivamente. Más temprano y como parte de una visión integral para el manejo y fiscalización de los fondos públicos, había entrado en vigencia la nueva Ley de la Cámara de Cuentas, la 10-04.

Con posterioridad y como una forma de otorgarle rango constitucional a los roles de control y fiscalización, la Carta Magna del 2010 separó mediante los artículos que van del 246 al 250, las atribuciones del control interno, externo y legislativo, identificando en cada uno de los casos, las instituciones responsables: el Congreso Nacional, la Cámara de Cuentas y la Contraloría General de la República. El art. 246 aludió al papel de la sociedad, a lo que luego se conoció como Control Social.

En la referida Constitución, el Art. 247 define a la Contraloría General como un órgano del Poder Ejecutivo que tiene la rectoría del control interno. En el Art. 248, al definir a la Cámara de Cuentas, dice que es el órgano superior externo del control fiscal de los fondos públicos, de los procesos administrativos y del patrimonio del Estado. Como puede apreciarse, la Constitución de la República es la que establece el alcance de las atribuciones del control y fiscalización, delimitando los roles en los aspectos interno y externo, que le corresponden a la Contraloría General y a la Cámara de Cuentas, respectivamente.

La Ley 3894 que regía antes a la Contraloría General, le daba la función de Auditor General y de llevar la Contabilidad Gubernamental, pero luego de la aparición de la Ley 10-04 que define los alcances de la Cámara de Cuentas en su rol de máximo órgano del control externo y de la Ley 126-01 que crea la Dirección General de Contabilidad Gubernamental, los roles de la Contraloría fueron disminuidos y delimitados al ámbito exclusivo del control interno y se encuentran recogidos en la Ley 10-07.

La ley de la Cámara de Cuentas estableció como su objeto (Art. 1), el de instituir el Sistema Nacional de Control y Auditoría y para tales fines le otorgó capacidad para facilitar la coordinación interinstitucional, la gestión ética, eficiente, eficaz, económica de los administradores de los recursos públicos y transparente rendición de cuentas.

En el rol de órgano superior del Sistema Nacional de Control y Auditoría (Art. 6 y 7) estableció sus componentes: El control externo, el interno, el legislativo y el social. Como responsable del control externo, le atribuye ser profesional, objetivo, independiente (en esta opinión lo interpretamos como independiente del Poder Ejecutivo, dado que el control interno es dependiente del referido Poder), sistemático, selectivo de evidencias, labores que se efectúan con posterioridad a la actuación de los administradores del manejo de los fondos públicos.

La ley de la Cámara de Cuentas, al referirse a su naturaleza, se pronuncia afirmando en el Art. 9, que tiene personalidad jurídica instrumental, al corresponderle el examen de las cuentas de la contabilidad pública, mediante auditorías, estudios e investigaciones especiales. Obsérvese que distingue entre lo que es una auditoría de lo que son estudios e investigaciones.

Más adelante, en el Art. 10 que se refiere a las atribuciones, al entrar en especificaciones, señala que la Cámara de Cuentas, practica auditorías externas financiera, de gestión, estudios e investigaciones. En el numeral 10 del referido Artículo, le da mandato para investigar las denuncias o sospechas fundamentadas en hecho ilícitos contra el patrimonio público o apoyar a los organismos especializados en la materia. Apréciese aquí, que este mandato le da respuesta al interés de las nuevas autoridades del Poder Ejecutivo de querer investigar el estado del patrimonio público y de los presumibles hechos tipificados como actos de corrupción o malversación de fondos públicos.

En la línea de las atribuciones, el numeral 13 del Art. 10, le otorga potestad a la Cámara de Cuentas para requerirle a la Contraloría General (lo que implica una subordinación del órgano rector del control interno) el envío de los informes de sus actividades de control. En el Art. 19, indica que la Cámara de Cuentas es a quien le corresponde evaluar el trabajo de la auditoría externa realizada por las firmas privadas. Recordemos, que el Poder Ejecutivo –sin la debida previa autorización de la Cámara de Cuentas (Art. 32)-, ha instruido a la Contraloría a la contratación de firmas privadas de auditoría, olvidando que la Cámara de Cuentas debe revisar los informes finales de las firmas de auditores.

El Art. 29 dice, que el control externo realizado a través de la auditoría gubernamental, es una facultad exclusiva de la Cámara de Cuentas, por lo que esa labor no puede ser realizada por otra instancia pública y en el Art. 30, al referirse a las clases de control externo, en su Párrafo III señala, que los estudios e investigaciones especiales se realizan en los casos que se presuma irregularidades que son tipificadas en el Código Penal o por leyes especiales, por lo que deja claro que es atributivo de la Cámara de Cuentas y no de la Contraloría.

En lo referente al Art. 49 de la ley de la Cámara de Cuentas, muestra que cuando haya indicios de responsabilidad penal en los resultados de las auditorías, estudios e investigaciones, el control externo le informará al Ministerio Público y a los administradores judiciales, a los fines de poner en movimiento la acción pública.

Por su lado, la Ley 10-07 instituye en su Art. 1 el Sistema Nacional de Control Interno, el cual tiene como órgano rector a la Contraloría General de la República, con el objeto de lograr el uso ético, eficiente, eficaz y económico de los recursos públicos.

Dentro de las atribuciones contenidas en el Art. 7, la Contraloría General puede dictar normas básicas de control interno, efectuadas en ejercicio del control interno. También la Ley 10-07, al amparo de su Art. 11, le otorga el rol de hacer fiscalización interna y evaluaciones a la Contraloría, pero como organismo dependiente del Poder Ejecutivo.

La Contraloría General al ser dependiente del Poder Ejecutivo resulta ser un subordinado y como tal, no puede ejercer una labor independiente en el ejercicio de la fiscalización ni tampoco su ley la procura, razón por la cual, la Cámara de Cuentas por su carácter autónomo instituido constitucionalmente, sí ejerce la competencia de control externo independiente.

El Art. 14, en su numeral 7, faculta a la Contraloría a realizar investigaciones y evaluaciones administrativas del uso de los recursos públicos, pero dentro del marco de su ley, que instituye el Sistema Nacional de Control Interno. En el numeral 8 del referido Artículo, la Contraloría General tiene facultad de remitir los resultados de las investigaciones al Ministerio Público.

El título V de la Ley 10-07 se refiere al Control y Auditoría Interna y define al control interno, como el proceso que proporciona seguridad razonable de la recaudación y debido manejo e inversión de los recursos públicos.

En lo referente a los controles previos, estos al amparo del Art. 26 indica que hay dos niveles, el que ejecuta la dependencia gubernamental, basado en normas de autocontrol que ellas mismas disponen -bajo la sombrilla de lo dispuesto por el control interno de la Contraloría-, y el control interno posterior, que ejecutan las Unidades de Auditoria  Interna, -dependientes de la Contraloría General-, al salir del ámbito de entidad gubernamental ejecutora y que en ese estadio pasa a otro control previo, antes de ser autorizado como libramiento que ordena el pago o desembolso final.

Luego, en el Art. 27, la indicada ley de la Contraloría General define a la Auditoria Interna como parte integral del control interno y es llevada a cabo por personal técnico interdisciplinario que conforman las Unidades de Auditoria Interna y que operan en forma independiente de las operaciones que audita para fines de aprobación y liberación de trámites de procedimientos y normativos, dispuestos por leyes, decretos o resoluciones.

Referente al Art. 28 de la ley de la Contraloría General, esta tiene facultad para contratar firmas de auditores, pero dentro de los límites que le impone el control interno. Al amparo de la Sentencia número 0001/15 del Tribunal Constitucional, solo el Banco Central puede contratar firmas de auditores externos en forma directa, por ser una entidad autónoma con rango constitucional

Como se ha podido apreciar, la Constitución y las leyes 10-04 y 10-07 establecen el sistema de control, mismo que está dividido en el externo e interno, basado en esa delimitación, ambas leyes indican los alcances de los distintos roles complementarios que realizan la Cámara de Cuentas y la Contraloría General de la República, fundamentado en ello, las auditorías que se realizan con posterioridad y que son independientes del Poder Ejecutivo, solo pueden realizarla el órgano rector del control externo que lo representa la Cámara de Cuentas o por firmas privadas, dentro de los parámetros establecidos en la ley 10-04; por lo que, la Contraloría General no puede realizar auditorías externas a ninguna dependencia estatal.

Si el Poder Ejecutivo con su decisión de instruir a la Contraloría General a realizar auditorías y hasta contratar firmas privada, está enviando una señal de que no confía en la objetividad, profesionalidad e independencia de la Cámara de Cuentas; no debe olvidar que el mismo argumento podría esgrimirse para la Contraloría, al ser un órgano dependiente del Poder Ejecutivo, con el agravante que no es colegiado ni tampoco su representante fue escogido bajo un procedimiento con determinado nivel de competitividad y público.

Por el respeto a la institucionalidad, lo más aconsejable es que las auditorías externas o investigaciones especiales sean realizadas por la Cámara de Cuentas y de no disponer de recursos financieros y humanos suficientes y de calidad, se le dote de nuevos recursos presupuestarios para que pueda responder a la demanda de fiscalizar los recursos públicos, no solo de manera coyuntural, sino continua.

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