Retos y desafíos del control y evaluación del gasto público para la CC
Por Nelson Suarez
El pasado 22 de abril la comisión especial del Senado integrada para tales fines hizo públicos los nombres de quienes integrarían el nuevo Pleno directivo de la Cámara de Cuentas de la República Dominicana por los próximos 4 años. Las expectativas que tiene la sociedad con el equipo de mujeres y hombres seleccionados son directamente proporcionales a las pasadas y recientes frustraciones nacionales derivadas de las desastrosas actuaciones y resultados de uno de los principales órganos del control y evaluación de las cuentas públicas.
La Cámara de Cuentas como organismo público responsable de examinar, aprobar o desaprobar las cuentas de la República fue creada por la Constitución Dominicana de 1858 al disponer en su Título X: Disposiciones Generales, Art. 143 que: “Habrá una Cámara de Cuentas permanente, compuesta de ciudadanos nombrados por el Poder Ejecutivo, para examinar, aprobar o desaprobar las cuentas generales y particulares de la República…”.
El hecho de que desde su creación, la Cámara de Cuentas ha sido vista como un órgano político y no como de carácter técnico, ha determinado que en sus 167 años de existencia, en muchas ocasiones se haya cambiado la atribución de su designación del Poder Ejecutivo al Congreso o del Congreso al Poder Ejecutivo, dependiendo de la vocación o inclinación democrática o dictatorial de los gobiernos.
Desde la Constitución de 1966 y hasta la del 2002 se mantuvo el rol protagónico del Poder Ejecutivo para la designación del pleno directivo de la Cámara de Cuentas, siendo a partir de la Constitución de 2010 (CD 2010), con la inclusión en la misma del Título XI: Del Régimen Económico y Financiero y de la Cámara de Cuentas, Sección II, Arts. 248 al 250 cuando se establece la Cámara de Cuentas como el órgano superior externo del control fiscal de los recursos públicos, de los procesos administrativos y del patrimonio del Estado. La CD 2010 dispuso la autonomía administrativa, operativa y presupuestaria de la institución, al tiempo que retornó la atribución de su designación al Senado tomando como referencia las ternas que le presente la Cámara de Diputados.
Aspectos conceptuales y legales del control y evaluación del gasto público.
Algunos tratadistas sobre temas relacionados con la presupuestación, contabilidad y control del gasto público establecen que la función de control es una de las actividades esenciales en cualquier organización humana. En el caso de la Administración Financiera del Estado la función de control adquiere mayor relevancia debido a que como señala Santiago Fuentes Vega, en la medida en que el gasto público cumpla el ideal de justicia estará el Estado legitimado para exigir y recaudar los tributos que sirven para tales gastos.
El control significa verificar el cumplimiento de las normas, reglas y procedimientos previamente establecidos para comprobar que el uso de los fondos de los contribuyentes se corresponde con los fines y resultados perseguidos, y que están alineados a los principios de legalidad, eficiencia, economía y moralidad que los rigen. En materia de los recursos públicos el control y evaluación tienen el propósito de “limitar y disciplinar las actuaciones de la Administración para cumplir con lo programado y aceptado.
En octubre de 1977 la llamada Declaración de Lima de los criterios sobre las Normas de Auditorias de la Organización Internacional de Entidades Fiscalizadoras Superiores (INTOSAI), en su Artículo 1, estableció que: “La institución del control es inmanente a la economía financiera pública. El control no representa una finalidad en sí mismo, sino una parte imprescindible de un mecanismo regulador que debe señalar, oportunamente, las desviaciones normativas y las infracciones de los principios de legalidad, rentabilidad, utilidad y racionalidad de las operaciones financieras, de tal modo que puedan adoptarse las medidas correctivas convenientes en cada caso, determinarse la responsabilidad del órgano culpable, exigirse la indemnización correspondiente o adoptarse las determinaciones que impidan o, por lo menos, dificulten, la repetición de tales infracciones en el futuro”.
El marco legal del sistema de control, fiscalización y evaluación de los recursos y el gasto públicos de la República Dominicana es adecuado y de buena calidad, pero su debilidad institucional, funcional y operativa, así como su no aplicación plena lo convierte en una buena intención cuyos resultados, pese a algunos avances, hacen que repitamos: que si bien podemos tener motivos para el optimismo, aun no debemos estar conformes.
Nuestra Constitución y las leyes definen claramente nuestros sistema de control y fiscalización de los fondos púbicos, del gasto y del patrimonio del Estado. El Capitulo III del Título XI de la Constitución de 2024, en sus artículos 245 al 250 disponen sobre los diferentes tipos de controles y los órganos que lo deben ejercer. El control político cuya responsabilidad recae sobre El Congreso, el control interno que corresponde a la Contraloría General de la República, el control externo atribuido a la Cámara de Cuentas y el control social que debe ser asumido por la sociedad a través de los mecanismos de participación disponible. De igual manera y relacionados con las disposiciones constitucionales contamos con leyes y reglamentos que regulan el sistema de control y evaluación de los fondos públicos, tales como la Ley Orgánica de Presupuesto, de Contabilidad Gubernamental, de Control Interno, de Control Externo, de Inversión Pública y otras tantas más.
Principales retos y desafíos del control y evaluación del gasto público.
Dentro de los principales retos y desafíos que tienen por delante los nuevos miembros del pleno directivo de la Cámara de Cuentas designados se encuentran el de cambiar la visión limitada de institución de auditorías financieras inquisitoriales que le han dado a esa institución durante mucho tiempo. Como bien establecen los manuales el control interno es realizado por un organismo perteneciente a la estructura de la entidad fiscalizada, en el caso de la República Dominicana el control interno lo ejerce la Contraloría General de la República. Por su parte el control externo está bajo la responsabilidad entidades que no pertenecen a la organización u organizaciones pasible del control.
Otro serio desafíos que tienen los nuevos miembros del pleno directivos de la Cámara de Cuentas es la de rescatar y reforzar la función jurisdiccional de la institucional. Es decir, en todas partes los tribunales o cámaras de cuentas tienen dos funciones esenciales a saber: la función fiscalizadoras y la función jurisdiccional. La función fiscalizadora queda definida en el artículo 250 de la Constitución y se resume en los siguientes puntos:
1) Examinar las cuentas generales y particulares de la República;
2) Presentar al Congreso Nacional los informes sobre la fiscalización del patrimonio del Estado;
3) Auditar y analizar la ejecución del Presupuesto General del Estado que cada año apruebe el Congreso Nacional, tomando como base el estado de recaudación e inversión de las rentas presentado por el Poder Ejecutivo, de conformidad con la Constitución y las leyes, y someter el informe correspondiente a éste a más tardar el 30 de abril del año siguiente, para su conocimiento y decisión;
4) Emitir normas con carácter obligatorio para la coordinación interinstitucional de los órganos y organismos responsables del control y auditoría de los recursos públicos;
5) Realizar investigaciones especiales a requerimiento de una o ambas cámaras legislativas.
La función jurisdiccional de la Cámara de Cuentas se refiere al establecimiento de responsabilidades de los funcionarios públicos y entidades o personas privadas que tengan a su cargo, reciban o gestionen fondos públicos. En el Capítulo IX de la Ley 18-24 en sus artículos del 86 al 89 se establecen las disposiciones sobre la función jurisdiccional de la Cámara de Cuentas en las que se resumen los diferente tipos de responsabilidades que se pueden derivar de las funciones fiscalizadoras de la institución, tales como: Responsabilidad penal, administrativa o civil de quienes tengan a su cargo, reciban o gestionen fondos públicos.
Aplicación del criterio de proporcionalidad en el control y evaluación del gasto público.
Si bien es cierto que un sistema de control y fiscalización de las cuentas publicas generales y particulares debe tomar en cuenta todas las actuaciones de la Administración Pública por pequeña estas sean, la Cámara de Cuentas tiene el reto de comenzar a introducir y aplicar criterios de proporcionalidad en sus funciones de control y fiscalización. El criterio de proporcionalidad obliga a definir diferentes niveles de actuaciones dependiendo del tamaño y complejidad de la áreas, actividades, proyectos, inversión o gastos del gobierno
La función de control, fiscalización y evaluación orientada examinar la cuentas del gasto público funcional en actividades deportivas y religiosas no puede realizarse con los mismos criterios que las que se enfocan en el gasto funcional en educación, salud o en las funciones económicas que involucran costos presupuestarios elevados y cuyos riesgos de desviación o mal uso tienen impactos significativos en términos financieros, económicos y sociales.
En el país son poco frecuentes las investigaciones especiales, auditorias de cumplimiento, de desempeño, forenses, de gestión o de calidad de los servicios públicos, por ejemplo, realizadas por los organismos de control. Cuantas auditorias financieras, de cumplimiento y de desempeño o estudios especiales ha realizado la Cámara de Cuentas sobre los grandes proyectos de inversión pública en infraestructuras, sobre la contratación y uso de la deuda pública, o sobre las operaciones de los bancos y empresas estatales se han presentado.
