Capítulo 3. Reestructuración de la deuda de las empresas y los hogares
BANCO MUNDIAL. Los marcos legales e institucionales que rigen el manejo de los casos de quiebra son una herramienta eficaz para aliviar la presión que experimentan las empresas y los hogares sobrecargados por deudas insostenibles ocasionadas por la pandemiai. Sin embargo, el aumento repentino de los préstamos dudosos y de las quiebras por la imposibilidad de las empresas de cumplir con sus obligaciones de pago (gráfico 3.1) representa un desafío importante a la capacidad de los sistemas de insolvencia para resolver las bancarrotas de manera oportuna, aun en economías avanzadas que cuentan con encuadres legales sólidos e instituciones eficaces. Esto se debe, en parte, a la complejidad de los procesos de insolvencia que se llevan adelante en los tribunales. Según datos del Banco Mundial, la resolución de la quiebra de una empresa en un país promedio puede prolongarse durante más de dos años. Las liquidaciones complejas pueden llevar aún más tiempo, incluso en sistemas judiciales que funcionan adecuadamente.
Gráfico 3.1 Porcentaje de empresas en mora o que preveían estar en mora en los seis meses siguientes, países seleccionados, mayo-septiembre 2020
| Fuente: Apedo-Amah y otros (2020), a partir del panel de la encuesta de opinión de las empresas sobre la COVID-19 del Banco Mundial, datos de 2020-21, https://www.worldbank.org/en/data/interactive/2021/01/19/covid-19-business-pulse-survey-dashboard.
Nota: El gráfico presenta los porcentajes correspondientes a los países donde el Banco Mundial realizó la encuesta. |
Cuando el sobreendeudamiento crece con rapidez, la ausencia de mecanismos legales eficaces para declararse en quiebra o resolver disputas entre acreedores y deudores alienta la interferencia política en el mercado de crédito en la forma de un alivio de la deuda ordenado por el Gobierno, puesto que tal acción muchas veces se convierte en la única alternativa para resolver deudas insostenibles. De hecho, las economías emergentes han recurrido ampliamente a programas politizados de condonación de deudas, que con frecuencia ponen en peligro la disciplina crediticia y la capacidad de los prestatarios solventes para obtener préstamos a largo plazoii.
Por lo tanto, si se pretende recuperar la economía, es fundamental mejorar la capacidad institucional para gestionar la insolvencia, por varias razones. La reforma de los marcos de insolvencia está asociada con un mayor acceso al créditoiii, una recuperación más rápida de los acreedores, mayor preservación del empleoiv, productividad más elevadav y menores tasas de quiebras entre las pequeñas empresasvi. Las reformas que permiten reducir los costos también pueden crear las condiciones adecuadas para que las empresas inviables soliciten la liquidaciónvii, lo que facilitará el flujo del crédito a otras áreas más productivas de la economía. En resumen, las reformas dirigidas a fortalecer los marcos de insolvencia en la era de la COVID19 contribuyen tanto a la gestión de la crisis como a la recuperación.
Para aliviar el sobreendeudamiento provocado por la pandemia y facilitar una recuperación económica equitativa, se recomiendan las siguientes reformas. Estas medidas pueden ser aplicadas por economías situadas en diferentes etapas de desarrollo, con regímenes de insolvencia de distintos grados de sofisticación y con diversos niveles de capacidad institucional. Son probadamente eficaces y se basan en estudios empíricos y en las lecciones de la experiencia.
Fortalecer los mecanismos formales de insolvencia
En un régimen formal de insolvencia sólido se definen los derechos y los comportamientos necesarios para llevar adelante una negociación ordenada, ya sea judicial o extrajudicialviii. Un sistema bien diseñado ofrece incentivos para motivar a los acreedores y deudores a cooperar en el proceso de resolución. Otro de los ejes de un sistema sólido está constituido por reglas predecibles referidas a los acreedores prioritarios, que definen el orden en que se pagan las deudasix; la resolución oportuna, con la que se crea un ciclo virtuoso que motiva a todos los actores a participar en negociaciones extrajudicialesx, y la presencia de funcionarios con conocimientos técnicos adecuados sobre las complejidades de la ley de quiebras. Por último, los instrumentos de alerta temprana para la rápida detección de empresas en dificultades pueden resultar de gran utilidad para ayudar a identificar a los deudores con problemas financieros antes de que estos se intensifiquen hasta convertirse en insolvenciaxi.
Facilitar los sistemas alternativos de solución de disputas
Los marcos alternativos de solución de disputas pueden brindar un camino más rápido y menos costoso que el sistema judicial formal, al tiempo que conservan parte del rigor que ofrecen los tribunales. En un proceso alternativo, el deudor y el acreedor interactúan de forma directa, asistidos por un tercero, por ejemplo, un mediador o un árbitro. Las soluciones resultantes del proceso son contractualmente vinculantes, y quienes participan en él pueden preservar la confidencialidad. Los diversos tipos de procesos alternativos conllevan distintos grados de supervisión judicial. La mediación es totalmente extrajudicial (aunque los tribunales pueden remitir a las partes en una disputa a un proceso de mediación), mientras que los mecanismos híbridos están sujetos a cierto grado de supervisión judicial o a la confirmación judicial del acuerdo alcanzado fuera del tribunal. En los procesos alternativos de solución de disputas, se requiere un nivel significativo de aceptación y cohesión de los acreedores, dado que los disidentes que no estén dispuestos a hacer concesiones pueden frenar el proceso. La comunicación activa entre los entes reguladores y el sector privado, así como el logro de consensos a través de instrumentos como los acuerdos marco o las normas que permiten establecer acuerdos de reestructuración vinculantes para los acreedores minoritarios en disidencia, pueden ayudar a abordar los desafíos asociados con la cohesión de los acreedores.
Con frecuencia se cita el Reino Unido como ejemplo de jurisdicción con un marco alternativo eficaz para la solución de controversias. El denominado “enfoque de Londres”, un conjunto no legislativo de normas y principios culturales promovidos por el Banco de la Reservaxii, orienta la forma en que los acreedores abordan voluntaria y colectivamente las dificultades de los deudores. Sus ejes fundamentales radican en que se dispone de información financiera fiable sobre el deudor y que esta se comparte entre los acreedores, que trabajan en conjunto para resolver la cuestión y repartir de manera equitativa la carga de las concesionesxiii. El enfoque de Londres requiere un nivel significativo de cooperación de los acreedores, que tal vez no se logre en algunas jurisdicciones. Una forma eficaz de facilitar la reestructuración en un contexto de menor cohesión consiste en conseguir que los tribunales aprueben acuerdos extrajudiciales que resulten vinculantes para los acreedores (este es el enfoque que se utiliza en Francia). En otra modalidad, los acreedores establecen entre sí un contrato en el que se fijan las reglas del proceso de reestructuración. Un ejemplo reciente de este enfoque es el de Turquía, con sus acuerdos marco actualizados sobre reestructuración financiera, un modelo de regulación conjunta sujeto a la supervisión del ente regulador en el que los tribunales desempeñan un papel más limitado (motivo por el cual quizás resulte atractivo para los países con sistemas judiciales débiles o de escasa capacidad).
Establecer procedimientos judiciales y extrajudiciales accesibles para las pequeñas empresas
La crisis económica impulsada por la COVID19 ha tenido un impacto descomunal en las microempresas y las pymes debido a que, por lo general, disponen de menos capital y presentan un mayor nivel de exposición a los sectores vulnerables. Las pymes con frecuencia carecen de los recursos y los conocimientos técnicos necesarios para comprender y utilizar eficazmente sistemas de insolvencia complejos y costosos. La pandemia ha agravado estos problemas estructurales, pues ha golpeado con mayor intensidad a las empresas pequeñas. Según las encuestas de opinión de las empresas organizadas por el Banco Mundial, entre mayo y septiembre de 2020, el 48 % del total de las microempresas y pymes (incluido el 53 % de las microempresas dentro de ese grupo) informaron que estaban en mora o preveían que caerían en mora durante los seis meses siguientes, mientras que, entre las grandes compañías, esa proporción era del 36 % (gráfico 3.2). Además, el 83 % del total de las microempresas y pymes (incluido el 84 % de las microempresas dentro de ese grupo) registraron un volumen menor de ventas mensuales que el año anterior, en comparación con el 73 % de las empresas grandes (gráfico 3.3).
| Fuente: Datos extraídos del panel de las encuestas de opinión de las empresas sobre la COVID19, del Banco Mundial, https://www.worldbank.org/en/data/interactive/2021/01/19/covid-19-business-pulse-survey-dashboard.
Note: MSMEs = micro-, small, and medium enterprises. |
Estos factores ponen de relieve la necesidad de implementar en los sistemas de insolvencia reformas específicas que atiendan las necesidades de las pequeñas y medianas empresas. Tales reformas incluyen respaldar una reestructuración eficiente de la deuda de las empresas viables, para lo cual se puede, por ejemplo, simplificar los procesos legales, permitir a los deudores mantener el control de sus compañías cuando sea posible, ofrecer nuevo financiamiento y utilizar procedimientos extrajudiciales para no elevar los costos. Con estas reformas, los responsables de la formulación de políticas pueden facilitar la supervivencia de empresas viables pero que no disponen de liquidez, así como la salida rápida de las inviables.
Los beneficios históricos de la aplicación de procedimientos específicos para las microempresas y las pymes en respuesta al aumento de los préstamos dudosos pueden observarse en la experiencia de la región del sudeste asiático, que sufrió grandes problemas de sobreendeudamiento en las décadas de 1980 y 1990. En algunas jurisdicciones, las tasas de préstamos dudosos superaban el 40 %, y las microempresas y pymes no podían obtener crédito o debían afrontar tasas de interés elevadas. Como respuesta, la República de Corea, Malasia y Tailandia, por ejemplo, pusieron en marcha reformas con las cuales se definieron procedimientos distintos para los casos complejos y de gran envergadura, y para las pequeñas empresas. En Corea, a mediados de 2003 se habían alcanzado acuerdos de reestructuración en aproximadamente el 80 % de los casos registrados, lo que representaba alrededor del 95 % de la deuda total (corporativa).
Promover la condonación de la deuda y proteger la reputación de antiguos deudores a largo plazo
Una proporción significativa de las economías emergentes no dispone de marcos institucionales referidos a la quiebra de personas. Por lo tanto, en esos países, muchos hogares y pequeños emprendedores sobreendeudados disponen de pocas opciones. Esto puede resultar particularmente crítico para los propietarios de pequeñas empresas, que a menudo financian sus operaciones, al menos en parte, con deudas avaladas mediante garantías personales. En el contexto de la COVID19, muchos prestatarios se encuentran con estas dificultades por causas ajenas a su voluntad. Los tribunales deben tratar de resolver rápidamente los casos de deudores sin ingresos ni activos, y la ley debe proporcionar un mecanismo para liberar de culpa y brindar un nuevo comienzo a los emprendedores que sean personas físicas. Es necesario reducir los costos (por ejemplo, las tarifas judiciales) y la imposibilidad práctica de acceder a estos mecanismos (entre otras cosas, como consecuencia de procedimientos excesivamente engorrosos o confusos). Asimismo, estos obstáculos deben eliminarse, cuando sea posible, en los casos de quiebra personal, en particular si el deudor no dispone de ingresos ni activos.
Conclusión
El endeudamiento es un factor fundamental para la prosperidad y el progreso. Si los deudores no pueden cumplir sus obligaciones, se requieren marcos jurídicos e institucionales sofisticados. La inacción o la mala gestión en tales circunstancias pueden dar lugar a perjuicios económicos significativos. Estas reformas tienen como propósito evitar tales daños y sentar las bases para una recuperación equitativa en el contexto sin precedentes de la pandemia de COVID19.
