Compliance municipal: el próximo desafío de los gobiernos locales dominicanos
Por Félix Rosario Labrada
En los últimos años, el término compliancese ha vuelto habitual en el vocabulario empresarial dominicano. Sectores tradicionalmente regulados, como la intermediación financiera, los seguros y las grandes corporaciones, han venido incorporando políticas de cumplimiento, designando oficiales de cumplimiento, implementando códigos de ética, canales de denuncia y matrices de riesgo como parte de sus operaciones.
Más recientemente, el propio Estado dominicano avanzó en esa dirección mediante la implementación de programas de cumplimiento orientados a fortalecer la integridad y prevenir la corrupción administrativa en las instituciones públicas.
Sin embargo, existe un nivel de la Administración pública donde el compliance apenas comienza, a pesar de ser el más cercano al ciudadano y, en muchos sentidos, uno de los más expuestos a los riesgos que este modelo busca prevenir: los ayuntamientos y distritos municipales.
Compliance o cumplimiento normativo
Es común identificar el compliancesimplemente con «cumplir la ley». Todo gobierno local está, evidentemente, obligado a cumplir la Constitución, la Ley núm. 176-07 del Distrito Nacional y los Municipios, las normas de contratación pública, las disposiciones presupuestarias, las regulaciones urbanísticas y el conjunto de normas que rigen la actuación administrativa.
Si el cumplimiento de la ley ya constituye una obligación, ¿qué agrega entonces el compliance?
El compliance supera una concepción meramente formal o reactiva del cumplimiento normativo. No se limita a verificar, una vez adoptada una decisión, si esta se ajustó o no a la legalidad. Se configura, por el contrario, como un sistema organizado de identificación, prevención, gestión y seguimiento de riesgos institucionales.
Un verdadero programa de cumplimiento procura identificar anticipadamente dónde y cómo puede fallar una institución; detectar riesgos de corrupción, conflictos de interés, uso indebido de recursos públicos o arbitrariedad en las decisiones; establecer controles internos para reducir la posibilidad de que esos riesgos se materialicen; definir responsabilidades institucionales claras; y generar evidencia y trazabilidad sobre la forma en que fueron adoptadas las decisiones.
En otras palabras, el cumplimiento normativo tradicional se aborda desde la pregunta: «¿cumplimos la ley?». El Compliance, en cambio, incorpora una pregunta adicional: «¿tenemos un sistema institucional diseñado para hacer probable que cumplamos la ley, incluso cuando nadie esté mirando?».
Esta diferencia resulta especialmente relevante para la Administración pública dominicana. El verdadero desafío de nuestros gobiernos locales no radica necesariamente en la ausencia de normas. Los ayuntamientos están sometidos a un amplio sistema jurídico en materia presupuestaria, contratación pública, función pública, ordenamiento territorial, transparencia, acceso a la información y control financiero.
El problema es que estas obligaciones operan frecuentemente de manera fragmentada, bajo distintos órganos responsables y sin una metodología institucional integral que permita identificar los riesgos antes de que se conviertan en irregularidades, conflictos o daños al patrimonio público.
Es precisamente en ese espacio donde el compliance municipal puede aportar un nuevo modelo de gestión preventiva.
Del compliance privado al compliance público
El compliance nació y se desarrolló principalmente en el ámbito empresarial y, particularmente, en sectores altamente regulados, como respuesta a escándalos financieros, prácticas de corrupción corporativa y crecientes exigencias regulatorias.
Su integración al sector público, lo que se ha denominado public Compliance, no supone una simple reproducción del modelo empresarial. Exige una adaptación a la naturaleza, los principios y las finalidades propias de la Administración pública.
En el sector privado, los programas de cumplimiento procuran proteger a la organización, sus accionistas y demás grupos de interés frente a riesgos legales, financieros, operativos y reputacionales, asegurando al mismo tiempo la continuidad y sostenibilidad de sus actividades.
En el Estado, la finalidad adquiere una dimensión distinta. El compliance públicoprocura proteger la correcta utilización de recursos que pertenecen a la ciudadanía, fortalecer la integridad de las decisiones administrativas, preservar la confianza pública en las instituciones y contribuir, en última instancia, a la legitimidad democrática del ejercicio del poder.
Esta perspectiva se relaciona directamente con la idea de generación de valor público: la gestión estatal no debe limitarse a ser formalmente legal, sino que debe ser capaz de producir resultados efectivos, íntegros y confiables para la comunidad a la que sirve.
Esta distinción adquiere especial relevancia en el ámbito municipal. Los ayuntamientos administran recursos y ejercen competencias cuyos resultados impactan directamente la vida cotidiana de las personas. Cuando un ciudadano recibe un servicio municipal deficiente, enfrenta un procedimiento administrativo poco transparente, observa una obra pública inconclusa o cuestiona las condiciones bajo las cuales fue autorizado un proyecto de construcción, las consecuencias no son abstractas: se manifiestan en su calle, su barrio y su ciudad.
El municipio como espacio de riesgo
La cercanía entre Administración y ciudadanía se vuelve especialmente crítica en aquellas materias donde los gobiernos locales ejercen importantes márgenes de apreciación técnica o administrativa y donde, al mismo tiempo, confluyen intereses públicos e intereses económicos privados de considerable magnitud.
El urbanismo constituye probablemente uno de los mejores ejemplos.
La doctrina administrativa comparada ha identificado desde hace años la gestión urbanística como un área particularmente expuesta a riesgos. La combinación de discrecionalidad técnica, alto impacto económico, intereses privados y controles administrativos insuficientes puede provocar que, cuando fracasan los mecanismos preventivos, sean finalmente el derecho administrativo sancionador o incluso el derecho penal los que intervengan tardíamente frente a irregularidades que pudieron haber sido detectadas o evitadas desde su origen.
Por esta razón, el urbanismo y la disciplina urbanística merecen un análisis particular dentro de cualquier propuesta seria de compliance municipal para la República Dominicana, cuestión que abordaremos en otro artículo.
¿Por qué el nivel municipal sigue siendo un espacio parcialmente pendiente?
La incorporación de políticas de cumplimiento en determinadas instituciones del Estado dominicano representó un avance significativo en materia de integridad pública. Sin embargo, durante mucho tiempo los gobiernos locales permanecieron prácticamente al margen de la construcción de programas formales e integrales de compliance, más allá de las obligaciones y mecanismos de control establecidos de manera dispersa por distintas normas.
La Ley núm. 176-07 regula la organización, competencias y mecanismos de control de los ayuntamientos y establece responsabilidades para determinados funcionarios municipales. Sin embargo, no diseña propiamente un programa integral de cumplimiento basado en una metodología institucional de gestión de riesgos.
El panorama comenzó a modificarse de manera significativa con la reforma del régimen dominicano de contrataciones públicas. La Ley núm. 47-25 y su normativa reglamentaria fortalecen los mecanismos de integridad, control, prevención de riesgos y cumplimiento dentro del Sistema Nacional de Contrataciones Públicas, incluyendo expresamente dentro de su ámbito de aplicación a los gobiernos locales.
La nueva normativa introduce y desarrolla instrumentos que permiten avanzar hacia una cultura institucional de cumplimiento en la contratación pública. Sin embargo, conviene distinguir entre las disposiciones establecidas directamente por la ley, aquellas desarrolladas reglamentariamente y los mecanismos cuya implementación concreta corresponde al órgano rector y a las propias instituciones sujetas al sistema.
Por tanto, puede afirmarse que el compliance municipal dominicano ya no constituye un vacío absoluto, pero su desarrollo continúa siendo fragmentario.
Existe actualmente un marco de cumplimiento más desarrollado en un área específica y particularmente sensible de la gestión pública, como son las compras y contrataciones. Sin embargo, otras dimensiones esenciales de la Administración municipal, como la gestión financiera, el urbanismo, los conflictos de interés, la gestión de permisos y autorizaciones y la transparencia institucional, continúan dependiendo de mecanismos de control dispersos que no necesariamente se encuentran articulados bajo una metodología integral de identificación y gestión de riesgos.
La autonomía municipal como punto de partida
Un argumento que suele aparecer al discutir reformas municipales es que la autonomía municipal, reconocida constitucionalmente y desarrollada en la Ley 176-07, dificulta la elaboración de modelos uniformes desde el nivel central. Esto es cierto, pero no es un obstáculo para el compliance: es, de hecho, su punto de partida más natural.
El compliance no es un modelo único que se impone igual a todas las instituciones. Por definición, un programa de compliance bien diseñado parte de un diagnóstico propio de riesgos: un ayuntamiento ubicado en una zona turística de playa no enfrenta los mismos riesgos que uno de turismo de montaña, y un municipio con alto volumen de construcción no tiene el mismo perfil de riesgo urbanístico que uno con escasa actividad inmobiliaria. La autonomía municipal, lejos de ser un impedimento, es lo que permite que cada ayuntamiento adapte su propio sistema de cumplimiento a su realidad específica, en lugar de recibir un modelo genérico.
El desafío, por tanto, no consiste en crear una nueva estructura burocrática ni en trasladar mecánicamente al municipio las herramientas utilizadas por las grandes corporaciones.
Se trata de algo más profundo: incorporar la prevención de riesgos como parte de la cultura ordinaria de la gestión municipal.
Los ayuntamientos dominicanos no necesitan únicamente más controles después de que las irregularidades ocurran. Necesitan fortalecer su capacidad institucional para anticiparlas, prevenirlas y demostrar que sus decisiones fueron adoptadas mediante procedimientos íntegros, transparentes y trazables.
El reto no consiste solamente en exigir que los gobiernos locales cumplan la ley. Consiste en construir instituciones municipales capaces de prevenir sistemáticamente su incumplimiento.
Ese es, en esencia, el desafío que plantea el compliance municipal.