El Estado que no aparece completo en el presupuesto
Por Ramón Morel
El Presupuesto General del Estado pretende ser la radiografía financiera de la República: cuánto ingresa, cuánto gasta, cuánto debe y hacia dónde dirige el dinero de los contribuyentes. Pero una radiografía deja de ser completa cuando una parte de los órganos que administran recursos, activos y obligaciones públicas aparece apenas por las transferencias que recibe y no por la totalidad de su realidad financiera.
Ese no es un argumento de oposición. Es, esencialmente, la advertencia que hizo el Fondo Monetario Internacional en su Evaluación de Transparencia Fiscal sobre República Dominicana, publicada en julio de 2026.
El FMI reconoció fortalezas: informes fiscales frecuentes, oportunos y de buena calidad, además de un proceso presupuestario relativamente ordenado. Pero inmediatamente señaló una deficiencia que merece mucha más atención de la que ha recibido: los activos, pasivos y operaciones de entidades extrapresupuestarias, especialmente los fideicomisos públicos, no están plenamente incorporados a los informes fiscales ni a la documentación presupuestaria. Fondo Monetario Internacional
Ahí comienza el problema.
No estamos hablando de unas cajas menores.
El Estado de Recaudación e Inversión de las Rentas correspondiente al cierre de 2025 registró en su anexo de fideicomisos públicos 13 estructuras por RD$96,414.6 millones. Allí aparecen, entre otros, FITRAM, RD Vial, Mi Vivienda, Fonvivienda, DO Sostenible y el fideicomiso de los Juegos Centroamericanos y del Caribe Santo Domingo 2026. Ministerio de Hacienda y Economía
Durante el primer semestre de 2026, además, el Ministerio de Hacienda informó que RD$9,285.9 millones de la inversión pública fueron ejecutados a través de fideicomisos. Y el propio Informe Explicativo del Presupuesto 2027 muestra que, solamente entre enero y junio, el Gobierno registró más de RD$12,200 millones devengados en transferencias vinculadas a fideicomisos. Presidencia de la República Dominicana
Son recursos públicos. Son proyectos públicos. Son activos vinculados al Estado. Pero el mecanismo mediante el cual aparecen en el presupuesto revela precisamente la grieta que señala el FMI.
El Informe Explicativo del Proyecto de Presupuesto 2027 lo dice con sorprendente claridad: los fideicomisos canalizan recursos mediante transferencias corrientes y de capital, y su ejecución presupuestaria se registra conforme a esas transferencias. DGP República Dominicana.
Ahí está la diferencia entre saber cuánto dinero salió del Gobierno central y saber qué ocurrió después con todo el patrimonio público administrado mediante el fideicomiso.
Una transferencia puede estar perfectamente registrada y, aun así, no ofrecer por sí sola una visión consolidada de los activos, pasivos, ingresos propios, financiamiento, vencimientos, obligaciones contractuales y riesgos que permanecen dentro de la estructura fiduciaria.
Y eso es justamente lo que debería conocer el ciudadano.
El extraño 100 %
Hay un dato del Presupuesto 2027 que merece ser leído despacio.
DIGEPRES afirma que la cobertura institucional del Presupuesto Consolidado del Gobierno General Nacional llega al 100 %: 34 instituciones del Gobierno central, 60 organismos autónomos y descentralizados no financieros y ocho instituciones públicas de la seguridad social. En total, 102 de 102. DGP República Dominicana.
Perfecto.
Pero los fideicomisos públicos no aparecen allí como un ámbito institucional adicional cuya situación financiera se consolide integralmente. Sus transferencias sí aparecen. Sus proyectos pueden aparecer. Lo que el FMI cuestiona es otra cosa: que sus operaciones, activos y pasivos no están plenamente capturados dentro de esa fotografía fiscal consolidada.
Entonces surge una pregunta inevitable: ¿puede hablarse de cobertura completa del Estado cuando se cubre el 100 % de las entidades comprendidas dentro de una delimitación que no incorpora plenamente todos los vehículos públicos relevantes?
Matemáticamente puede ser 100 %.
Fiscalmente, el debate es otro.
Una deuda que jurídicamente puede no ser deuda pública
La Ley 28-23 introduce aquí otra cuestión fundamental.
La norma dispone que, como regla general, las deudas, empréstitos y demás obligaciones asumidas por un fideicomiso quedan afectadas exclusivamente al patrimonio fideicomitido y no constituyen deuda pública, salvo que el Estado haya otorgado expresamente una garantía o se configuren las condiciones legales para reconocerlas como tal. Consultoría Jurídica del Poder Ejecutivo.
Legalmente, la distinción tiene sentido.
Pero en finanzas públicas la pregunta no termina donde termina la definición jurídica.
¿Qué ocurre cuando un vehículo creado por el Estado, destinado a ejecutar una política pública o administrar infraestructura pública enfrenta dificultades para cumplir sus compromisos?
¿El Estado simplemente se desentiende?
¿O termina recapitalizando, transfiriendo recursos adicionales, renegociando obligaciones o asumiendo políticamente un problema que jurídicamente pertenecía al patrimonio autónomo?
El propio Informe de Riesgos Fiscales 2026 reconoce el concepto de obligaciones implícitas: compromisos que pueden terminar afectando al Estado aun cuando previamente no exista obligación legal o contractual de asumirlos. DGP República Dominicana.
Ese es exactamente el motivo por el cual un balance público moderno no puede limitarse a preguntar: ¿esto es jurídicamente deuda pública?
Tiene que preguntar también: ¿qué riesgo fiscal representa?
El informe que todavía deja una pregunta
Aquí aparece otra contradicción interesante.
El Informe de Riesgos Fiscales de septiembre de 2026 identifica entre sus grandes fuentes de exposición las empresas públicas, el sistema de pensiones, los desastres naturales, los litigios, el sistema financiero, las alianzas público-privadas y los gobiernos locales.
Los fideicomisos públicos no figuran como una categoría diferenciada dentro de ese registro de riesgos fiscales. DGP República Dominicana.
Dos meses antes, el FMI había pedido expresamente fortalecer el análisis y la divulgación asociados a esos vehículos.
No significa que cada fideicomiso constituya una bomba fiscal. Tampoco demuestra irregularidad alguna.
Significa algo más elemental: si el propio Estado ha decidido utilizar crecientemente esta figura para ejecutar transporte, vivienda, carreteras, residuos sólidos y otros proyectos estratégicos, su exposición debería poder observarse con la misma claridad con que se observa cualquier otra parte relevante de las finanzas públicas.
Una ley que esperó demasiado
La historia regulatoria tampoco ayuda.
La Ley 28-23 fue promulgada el 17 de marzo de 2023 y ordenó al Poder Ejecutivo dictar su Reglamento General de Aplicación en un plazo de 90 días. Consultoría Jurídica del Poder Ejecutivo.
El Decreto 482-26, que finalmente aprobó ese reglamento, fue publicado en julio de 2026.
Más de tres años después.
El dato no invalida el reglamento. Pero sí plantea una pregunta incómoda: ¿por qué una herramienta que administra recursos públicos y que necesitaba normas precisas sobre funcionamiento, supervisión y control tuvo que esperar años por una reglamentación que la propia ley exigía en tres meses? Ministerio de Hacienda y Economía.
Debe reconocerse, además, que ha habido avances.
La Ley 28-23 somete los fideicomisos públicos al control de la Cámara de Cuentas y la Contraloría, exige estados financieros e informes periódicos de rendición de cuentas y coloca determinada información bajo las reglas de libre acceso. El reglamento de 2026 desarrolla posteriormente ese marco. Consultoría Jurídica del Poder Ejecutivo.
El problema, por tanto, no es ausencia absoluta de información.
Es fragmentación.
Y transparencia fiscal no debería significar obligar al ciudadano, al periodista, al economista o al legislador a reconstruir el Estado buscando una cifra en DIGEPRES, otra en Contabilidad Gubernamental, otra en una fiduciaria y una cuarta en un informe de riesgos.
Eso no es ver el cuadro completo.
Eso es armarlo.
Lo que falta
La solución tampoco consiste en demonizar el fideicomiso.
Puede ser una herramienta útil para aislar patrimonios, estructurar financiamiento, garantizar continuidad administrativa y ejecutar proyectos complejos. Precisamente por manejar esas capacidades necesita más transparencia, no menos.
Cada fideicomiso público debería permitir conocer con facilidad y en un único sistema, por lo menos, su patrimonio, activos, pasivos, deuda garantizada y no garantizada, ingresos propios, transferencias recibidas, compromisos futuros, vencimientos, contratos relevantes y exposición eventual del Estado.
Y todo eso debería consolidarse en la documentación fiscal nacional.
El FMI no está pidiendo que República Dominicana deje de usar fideicomisos.
Está reclamando algo mucho más difícil de discutir: que el Estado que administra dinero público aparezca completo cuando rinde cuentas del dinero público.
Porque un presupuesto no es solamente una lista de lo que sale de la caja.
Es el mapa financiero del Estado.
Y si para conocer una parte del Estado hay que abandonar el mapa y comenzar a buscar piezas dispersas por distintas instituciones, entonces el problema no es que esa parte no exista.
El problema es que el presupuesto todavía no permite verla completa.