Una buena ley no debe depender de un buen ministro

Por Radhamés Mejía.

La discusión sobre la gobernanza de la nueva ley educativa dominicana puede perderse fácilmente entre organigramas, nombres de instituciones, viceministerios, consejos y agencias. Todos esos elementos importan, pero detrás de ellos existe una cuestión mucho más profunda: ¿debemos diseñar las instituciones pensando solamente en cómo funcionarán cuando quienes las dirijan respeten perfectamente sus competencias, o debemos diseñarlas también para que puedan resistir cuando alguien intente sobrepasarlas?

Esta pregunta adquiere especial importancia en  estos momentos, en los que el país se encuentra en medio de un debate para articular las diferentes instituciones responsables de la oferta educativa en un sistema coherente. Una de las  opciones que se ha planteado para lograr esta integración es ponerlas todas bajo la cúspide de un solo ministerio. Esta opción ofrece ventajas evidentes: facilita la coordinación, reduce la fragmentación, hace más clara la responsabilidad política y permite concebir las trayectorias educativas como un continuo. Sin embargo, precisamente porque concentra importantes capacidades en una misma autoridad, obliga a preguntarnos qué mecanismos necesitamos para impedir que la unidad de conducción termine convirtiéndose en concentración de funciones que, por su naturaleza, deberían conservar algún grado de independencia

En nuestro análisis estamos dejando fuera la opción de continuar con dos ministerios, y nos estamos concentrando en la opción de uno sólo que es la opción que hasta ahora ha sido privilegiada por el gobierno. Partiendo de esa premisa, se pueden identificar  dos grandes aproximaciones de gobernanza; la que considera posible preservar la independencia técnica dentro del propio ministerio mediante una distribución clara de competencias, unidades especializadas, procedimientos previamente establecidos, transparencia, publicación obligatoria de resultados y prohibiciones expresas de interferencia política y la que  comparte esas garantías, pero entiende que, para determinadas funciones particularmente sensibles, las reglas internas pueden no ser suficientes y que conviene añadir una arquitectura institucional que proporcione mayores garantías de independencia.

Ambas aproximaciones reconocen la importancia de la independencia técnica; lo que las diferencia es cuánta protección institucional necesita cada una para mantenerla y dónde deben ubicarse las funciones que deben protegerse.

Conviene comenzar por despejar un posible equívoco: no negamos, más bien reconocemos  y consideramos indispensable, que en un sistema democrático existe, y se la reconoce legítimamente, la necesidad de la conducción política. Desde esta perspectiva, los ministros no son intrusos en la administración pública, ni debemos construir instituciones destinadas a impedirles gobernar; de hecho, ellos son  designados precisamente para establecer prioridades, tomar decisiones, coordinar políticas y responder por sus resultados.

En educación, como en los demás campos de la vida pública, le corresponde y es conveniente y necesario que la autoridad política defina las grandes orientaciones del sistema, establezca prioridades nacionales, asigne  recursos, impulse reformas y rinda cuentas ante el Presidente, el Congreso y la sociedad. En ciencia y tecnología ocurre algo semejante; un gobierno puede decidir legítimamente que el país necesita concentrar esfuerzos adicionales en inteligencia artificial, agua, salud, agricultura, energía, cambio climático o productividad. Esas son decisiones de política pública y no tendría sentido sustraerlas de quienes tienen la responsabilidad democrática de gobernar. Como me reitera un amigo académico, que también es político, ese derecho se adquiere con los votos; y le doy toda la razón.

Sin embargo, y aquí me distancio de la posición de algunos colegas que participan en el debate, el problema surge cuando confundimos esa responsabilidad legítima con la idea de que la autoridad política también se extiende a otros ámbitos en los que deben prevalecer criterios distintos de los políticos. Por ejemplo, un fondo competitivo de investigación facilita comprender esta distinción; una cosa es determinar qué áreas de investigación son prioritarias para el desarrollo nacional; otra, muy diferente, es decidir qué investigador, universidad o proyecto específico merece ganar una convocatoria. La primera decisión corresponde legítimamente al ámbito político del Gobierno. La segunda debería depender de reglas previamente conocidas, del mérito científico, de la evaluación técnica y de pares competentes. Ambas esferas pertenecen al gobierno, pero para lograr el buen gobierno cada una debe organizarse y obedecer a criterios diferentes: uno, propiamente político, y otro, técnico. La buena gobernanza es aquella en la que ambas esferas son reconocidas y respetadas como ámbitos necesarios e imprescindibles para el bien gobernar.

Podríamos resumir esta argumentación como sigue: la política define las prioridades; en tanto que, la decisión técnica competitiva debe mantenerse técnica. Esto no reduce la capacidad del Gobierno para gobernar; al contrario, delimita con mayor precisión qué significa gobernar bien y permite que cada decisión obtenga legitimidad de la fuente que le corresponde.

Otro principio fundamental para una buena gobernanza y un ejercicio apegado a las buenas prácticas democráticas es: quien gobierna el sistema no debería controlar completamente la evidencia con la que se juzga su gestión

Este mismo razonamiento debe aplicarse al ámbito de la evaluación educativa. En esta esfera, el ministro debe responder políticamente por los resultados del sistema y disponer de instrumentos suficientes para intervenir cuando esos resultados sean insatisfactorios, pero precisamente por eso surge una tensión cuando la misma estructura que formula y ejecuta las políticas también controla los mecanismos mediante los cuales se producen, interpretan y divulgan las evidencias utilizadas para juzgarlas.

Uno de los modelos sostiene que este riesgo puede controlarse dentro del propio ministerio, estableciendo, a lo interno del ministerio, unidades técnicas especializadas, metodologías públicas previamente definidas, calendarios obligatorios de publicación, trazabilidad de las decisiones y prohibiciones legales de que una autoridad política impida que los resultados o la divulgación se modifiquen. Esta es una posición sería y perfectamente defendible.

La otra aproximación se pregunta si, para determinadas funciones, debemos ir un poco más lejos. Considera que la independencia puede resultar más robusta cuando a las garantías jurídicas y procedimentales antes enunciadas se añade una distancia institucional respecto de la autoridad cuya gestión se evalúa.

Analizada la situación desde esta perspectiva, la  cuestión, entonces, no es la independencia o la no independencia. Es si consideramos suficiente una independencia funcional dentro de la jerarquía o si determinadas funciones también necesitan independencia institucional frente a esa jerarquía.

Imaginemos por un momento un ministro extraordinario: competente, institucionalista, respetuoso del conocimiento, abierto a la crítica, capaz de rodearse de profesionales mejores que él, poco interesado en utilizar su cargo para construir poder personal y dispuesto incluso a publicar evidencia que contradiga las políticas que él mismo impulsó.

El problema es que una ley orgánica no puede redactarse para ese ministro. Una ley que aspira a organizar el sistema educativo durante décadas debe funcionar con ministros, gobiernos y culturas políticas diversos. Debe funcionar tanto cuando llegue un ministro extraordinario como cuando llegue otro más centralizador, menos tolerante con la contradicción, más interesado en controlar la información o más dispuesto a utilizar las prerrogativas de su cargo para fines distintos de los para los cuales fueron concebidas.

Esta consideración no constituye una acusación contra ningún ministro presente o futuro; todo lo contrario, es exactamente lo contrario: es una regla elemental de buen diseño institucional no construir instituciones cuya integridad dependa de las virtudes personales de quienes temporalmente las dirigen.

Buena parte de las instituciones del Estado moderno responden precisamente a esa lógica; por eso han surgido los  controles, las incompatibilidades, las reglas de contratación, la distribución de competencias y las garantías de autonomía técnica no existen porque presumamos que toda autoridad abusará de sus facultades. Existen porque sabemos que la posibilidad de hacerlo forma parte de los riesgos que una institucionalidad madura debe gestionar.

Este punto merece atención especial: establecer contrapesos no significa desconfiar de una persona, sino ser prudentes ante la concentración innecesaria de funciones. Por ejemplo, cuando una ley establece que una autoridad no puede adjudicar de manera discrecional un concurso público, ello no implica que esa autoridad sea deshonesta; de igual manera, cuando exige evaluación por pares para financiar la investigación, no está acusando al ministro de querer favorecer a alguien. Lo mismo puede afirmarme cuando la ley protege la publicación de resultados educativos; no está suponiendo que el ministro quiera ocultarlos.

Estos mecanismos no solo constituyen garantías para la sociedad de que las autoridades que ha elegido democráticamente tengan probabilidades de ejercer un buen gobierno orientado al bien común, sino que también deben entenderse como una forma de protección del propio ministro ante  determinadas presiones; afirmar que una decisión técnica no corresponde a su despacho, sino a un procedimiento independiente establecido por la ley, constituye una protección institucional y política. En ese sentido, los límites no necesariamente debilitan a la autoridad; pueden fortalecerla.

Esto permite formular una prueba mucho más exigente al evaluar cualquier propuesta de gobernanza, como ocurre actualmente al discutir una nueva ley para el sistema educativo dominicano, no basta con preguntarnos cómo funciona una arquitectura cuando todos cumplen correctamente sus funciones. Mucho más importante que eso, debemos preguntarnos qué ocurre cuando alguien intenta sobrepasarlas.

Por ejemplo, debemos preguntarnos al diseñar la nueva ley, si una autoridad quisiera retrasar la publicación de resultados educativos adversos, ¿qué encontraría delante? Si pretendiera influir en la acreditación de una universidad, ¿qué barrera tendría que superar? Si existiera presión para favorecer un proyecto científico determinado en un fondo competitivo, ¿quién tomaría finalmente la decisión? Si las urgencias de la educación preuniversitaria comenzaran a desplazar sistemáticamente a la educación superior, la ciencia y la innovación, ¿qué mecanismos preservarían esas capacidades? Si se intentara recentralizar las decisiones que la ley atribuye a las regiones, los distritos o los centros educativos, ¿bastaría una instrucción administrativa para hacerlo?

Las respuestas que la arquitectura de gobernanza que se diseña permite dar a estas preguntas revelan mucho más sobre la calidad de una arquitectura institucional que la apariencia ordenada de un organigrama.

En el diseño de esa arquitectura de gobernanza, quienes consideren suficientes las garantías internas que el propio ministerio pueda ofrecer responderán que una ley puede construir, dentro del ministerio, fronteras funcionales robustas mediante competencias exclusivas, procedimientos públicos, profesionalización, incompatibilidades y prohibiciones expresas de interferencia.

En cambio, quienes favorecemos una arquitectura con contrapesos adicionales respondemos que una frontera funcional puede ser más vulnerable cuando quien debe respetarla conserva simultáneamente autoridad jerárquica, presupuestaria y administrativa sobre quienes se encuentran detrás de ella. Para determinadas decisiones, entendemos que conviene establecer una frontera institucional, bajo el entendido de que la  buena gobernanza no consiste en quitarle poder a la política para entregárselo a los técnicos; sino en algo más difícil: asignar cada decisión al lugar donde posee mayor legitimidad para ser adoptada y establecer controles que impidan que quien la ejerce desborde ese espacio.

Por eso no basta con preguntarnos qué arquitectura parece más sencilla hoy o cuál puede ponerse en funcionamiento más rápidamente. También debemos preguntarnos cuál nos deja mejores opciones mañana si descubrimos que alguna de nuestras decisiones fue equivocada.

Podemos intentar garantizar la independencia técnica mediante reglas estrictas dentro del propio ministerio; es una alternativa legítima que puede  funcionar si las competencias están bien delimitadas, existe profesionalización y se respetan las garantías. También podemos considerar que determinadas funciones —precisamente aquellas cuya credibilidad depende de poder producir una decisión distinta de la que eventualmente preferiría la autoridad política— necesitan una protección adicional mediante una arquitectura institucional diferenciada.

La decisión entre ambos enfoques debería tomarse considerando no solo a las personas que  ocuparán los cargos, sino también la cultura organizacional existente en la administración pública dominicana y en qué medida esa cultura hace más recomendable uno u otro modelo.

Habrá buenos ministros y seguramente habrá ministros extraordinarios, capaces de fortalecer las instituciones mucho más allá de lo que la ley les exige. Pero no sabemos quién dirigirá el sistema educativo dentro de diez, veinte o treinta años. Una ley orgánica debe estar preparada precisamente porque no puede saberlo.

Por eso, la prueba del buen ministro es insuficiente para garantizar una gobernanza que incremente la probabilidad de la transformación educativa a la que aspira y a la que tiene derecho la sociedad dominicana. La verdadera prueba consiste en preguntarnos qué ocurre cuando llega alguien más centralizador, menos tolerante con la contradicción o dispuesto a utilizar hasta el límite las facultades que recibe. Si en ese momento la integridad del sistema depende exclusivamente de su moderación personal, habremos construido una institución frágil; si , por el contrario, encuentra competencias claramente delimitadas, procedimientos transparentes, decisiones técnicas protegidas, mecanismos de rendición de cuentas y, allí donde sea necesario, instituciones con suficiente autonomía para hacer valer sus atribuciones, estaremos mucho más cerca de construir verdadera institucionalidad.

Ponernos de acuerdo sobre los criterios que nos deben servir de base para evaluar la arquitectura de gobernanza que nos ofrezca esas garantías debe ser una de las principales tareas para avanzar en el debate y en la decisión final sobre la arquitectura de gobernanza a adoptar. Ese debe ser uno de los debates centrales que se deben dar para la adopción de la nueva ley orgánica del sistema educativo: , no solamente cuánto poder necesita el ministro para transformar la educación, sino qué límites necesita ese poder para que la transformación no dependa de quién sea el ministro. Porque una institucionalidad verdaderamente sólida comienza cuando dejamos de necesitar personas extraordinarias para que las instituciones funcionen.